当前新闻出版保密管理的几个问题

丁鹏

新闻出版保密工作是党和国家保密工作的重要组成部分，随着当前新闻出版工作的形势变化，新闻出版保密工作也面临着一些新情况，有必要对一些问题进行梳理，也需要做进一步的研究思考。

    新闻出版工作面临的保密风险

在大众传媒领域，随着大数据、云计算、移动互联网等信息技术的应用发展，一批完全不同于传统媒体的新兴传播平台不断出现。通过整合不同媒介资源（广播、电视、电影、报纸、杂志、互联网等），以互联网络、广电网络、电信网络进行传播，使受众以电视、电脑、手机等多种终端完成信息的融合接收，是这些新兴传播平台的基本特征。相较于传统新闻媒体和出版形态，它们具有从信息内容到信息手段集成者的特点，能够实现任何人、任何时间、任何地点、以任何终端获得任何形式的信息，而被称之为"全媒体"。全媒体传播形态的出现，在不断改变和重塑新闻媒体和出版形态的同时，也给新闻出版保密管理带来新的挑战。

    1．全媒体形态下新闻出版工作面临的保密风险

全媒体形态下，新闻媒体已经超越了传统新闻媒体的格局，新闻传播的主体、方式、载体、场域都发生了深刻变化，形成了"全程媒体、全息媒体、全员媒体、全效媒体"新场景，所产生的保密风险已经完全不同于传统新闻媒体时代。

第一，"全员媒体"特点，客观上形成了泄密渠道多元化和扩散化的风险环境。 "全员媒体"突破了新闻传播的主体范围，社会各类主体（包括个人和组织）都可以通过网络进入新闻传播交互过程。在"人人都有麦克风"的全媒体时代，个人和组织通过移动终端，利用微博、微信公众号等新媒体平台，就可以独立形成一个新闻（信息）传播平台。在这一环境下，如果发生国家秘密信息泄露的情况，无论泄密主体（包括合法知悉和非法持有），还是传播主体，都具有便利且不可控的多种传播渠道。同时，由于全媒体"一对多""多对多"传播方式带来的传播倍增效果，泄密的渠道已经不局限在特定空间，而极大扩展了领域，并且以更加多样的形式出现。在这方面，新闻网站、微博、公众号面临比较大的保密风险。

第二，"全程媒体、全息媒体、全效媒体"特点，客观上造成涉密信息传播扩大化和危害管控难度加大的风险后果。全程媒体突破了时空限制，信息传播随时随地都可以发生，因此，国家秘密信息的非法泄露或者传播不确定性大概率 增加。同时，国家秘密信息一旦被泄露，无时无刻不处在传播的链条中，无法消除或者根除。全息媒体超越了文字、图片等传统形式，信息格式扩展至音频、视频等，涉密信息一旦传播，受众会获得更加直观、具象的结果，从而进一步放大可能的危害。全效媒体跨越了单一的内容传播功能，延伸至社交、服务等功能领域。国家秘密信息泄露可能引发一系列连锁反应，包括形成舆论热点、话题炒作、关联问题暴露、从个别事件演化成公众事件等。以上这些特点导致的一个客观后果，就是全媒体时代的国家秘密信息泄露，从传播数量到传播范围、传播频率都超过传统媒体时代，不仅危害后果更为严重，对危害后果的控制也更为困难。

    2.媒体融合背景下出版工作面临的保密风险

全媒体的蓬勃发展，给传统出版行业带来巨大影响，媒体融合呈现出强劲发展态势，互联网出版、数字出版、手机出版等新的出版形态已经占据出版业态的相当比重。伴随这些出版形态的变化，新的保密风险也在不断出现。

第一，互联网出版和手机出版的保密管理风险。主要是新兴出版形态缺乏可依据的出版保密制度，以及既有出版保密制度在新的出版形态下难以执行。

比如，互联网出版，是指互联网信息服务提供者将自己创作或他人创作的作品经过选择和编辑加工，登载在互联网上或者通过互联网发送到用户端，供公众浏览、阅读、使用或者下载的在线传播行为。互联网出版内容既包括已正式 出版的图书、报纸、期刊、音像制品、电子出版物等出版物的内容和其他媒体上公开发表的作品，同时也包括经过编辑加工的文学、艺术和自然科学、社会科学、工程技术等方面的作品。但是，后一类出版内容在保密管理上如何确保不出现泄露国家秘密的内容，在制度遵循上是空白的。

再比如，手机出版形态属于数字出版的范畴，是以移动网络、智能移动设备为基础，利用互联网、计算机、云存储等技术，对原有版权内容整理、优化、加工的一种出版形式，主要形态为手机App。由于出版主体类型多样、监管主体不明确等原因，出版保密审查制度一方面被忽视，另一方面从操作层面也很难嵌入到工作流程中，从而产生保密管理上的风险。

第二，数字出版大数据带来的保密内容风险。近年来，安全保密领域一个重要的发展变化是利用大数据技术，通过海量多元公开数据的搜集、整理、关联分析，以挖掘公开数据背后有价值的信息，包括关系国家安全的重要敏感和涉密信息。大数据技术的发展，在不断改变国家间情报搜集策略和技术手段的同时，比如强化开源情报策略、网络监控情报策略等，也在不断加深大数据本身与国家安全密切联系的属性，从而使大数据的保密价值不断凸显。在这方面，不仅政治、经济、国防、外交等传统领域大数据是保密管理的关注重点，科技、金融、能源、电力、交通、通信、生态、公共安全等非传统安全领域的大数据保护也需要引起高度重视。在这个意义上，出版领域大数据聚集的保密风险，实际是网络信息化发展过程中，大数据保密风险在出版领域特别是数字出版领域的投射。

数字出版是指利用数字技术进行内容编辑加工，并通过网络传播数字内容产品的出版方式，涵盖电子图书、数字报纸、数字期刊、数字地图、数字音乐等多种出版物类型。数字出版的数字技术，产生了出版内容的大数据积聚。作为集中展示社会知识、智力发展情况和成果的出版业态，出版内容大数据是具有价值的信息。在这方面，数字期刊，特别是积聚海量内容的数字期刊数据库的保密风险应当引起重视。在目前大数据技术条件下，海量调取搜集期刊数据库中与国家安全关联程度高的行业领域数字期刊出版内容信息，比如，国防军工领域科技发展动态信息，从中分析挖掘研判相关领域敏感、涉密信息内容，并不只是理论上的可能。

新闻出版保密审查制度的当下意义

    有关新闻出版保密管理的规定，散见于不同位阶的法律规范或部门规范性文件中。主要是《中华人民共和国保守国家秘密法》 《出版管理条例》 《互联网出版管理暂行规定》 《报纸出版管理规定》 《新闻出版保密规定》 《内部资料性出版物管理办法》 《新闻从业人员职务行为信息管理办法》《互联网新闻信息服务管理规定》等。

上述法律法规和规范性文件，立法主体并不局限于新闻出版主管部门，立法主旨大部分不在于规制新闻出版保密管理，立法内容也主要是作出一般的原则规定。比如，明确任何出版物不得含有泄露国家秘密的内容，出版物的编辑出版应当遵守有关保密规定等。目前，只有一部规范性文件对新闻出版保密管理作出了比较具体的规定，就是1992年国家保密局和原中央对外宣传小组、原新闻出版署、原广播电影电视部联合印发的《新闻出版保密规定》。考虑到这部规范性文件的专门性以及当下新闻出版保密的立法现实，其理论意义和实践作用都是十分重要的。主要在于：

1.确立新闻出版保密审查制度

《新闻出版保密规定》明确，新闻出版单位和提供信息的单位，应当根据国家保密法规，建立健全新闻出版保密审查制度。保密审查制度涉及自审、送审、涉密采访报道、出版物内容脱密处理、个人撰稿保密审查等多项内容，是迄今为止新闻出版保密工作最核心、最基础的制度设计，涵盖了出版物出版过程中可能面临的主要保密风险环节，对防范出 版物内容泄露国家秘密起到了基本的规制作用，为新闻出版单位维护国家秘密安全提供了基本的制度遵循。

2.新闻出版保密审查制度发挥了重要作用

经过长期适用，实践证明，保密审查制度依然是适应新闻出版保密工作实际需要的一项基本制度设计。对于强调内容管理的新闻出版工作，保密审查制度同新闻出版业本身特有的出版物内容"采集""编辑""三审"过程是紧密联系的，在这一过程中，通过"自审"即可以判断审查出版物是否存在涉及国家秘密的问题，特殊情况下，则需要按照送审程序请有关部门提出意见。当前，新闻出版业态虽然发生了较大变化，但主流新闻出版主体和采编审的核心环节没有发生根本变化，这一制度仍然具有适用的条件，需要继续在工作中得到遵守和执行。

新闻出版保密法规政策的适应性调整和改进

新闻出版部门是党和国家重要的宣传思想文化阵地，维护包括国家秘密在内的新闻出版内容安全是当然职责。同时，随着我国日益走近世界舞台中央，维护总体国家安全的重要性日益凸显。作为其中重要组成部分的国家意识形态安全，对新闻出版部门提出了新的任务要求，而更好地维护国家秘密安全也是其中应有之义。

当前新闻出版管理体制的变化，也充分说明了这一点。新闻出版工作划归中央宣传部统一管理，显示出党对新闻出版工作的高度重视，对新闻出版工作集中统一领导的切实加强，也充分说明新闻出版进一步构建主流意识形态、维护

意识形态安全的重要作用。在这个意义上，加强新闻出版保密管理不仅仅属于保密工作的范畴，也应当作为维护意识形态安全的范畴来考虑。因此，新闻出版业态发展变化带来的保密风险，以及当下新闻出版担负的职责任务，客观上都要求对现行的新闻出版政策制度进行适应性调整和改进。

1. 专门立法的跟进

主要是提升现有规范性文件的效力位阶，加强相关新闻出版保密制度内容的规范整合。现行相关新闻出版法律规范对保密制度的规定比较原则和零散，而对实际工作具有直接规制作用的《新闻出版保密规定》由于效力位阶有限，权威性和指导性也因此受到影响。鉴此，有必要以该规定为基础，进行内容修订整合细化，并提升立法位阶，成为专门性新闻出版保密管理法规。

2．法律规制范围的扩展

主要是巩固和发展保密审查制度。在专门立法问题解决后，需要对保密审查制度进行完善修改。原因在于，保密审查制度是在传统新闻出版业态下设计的，规范的对象是报社、期刊社、图书出版社、音像出版社和电子出版物出版社及其出版物和出版工作流程。对全媒体机构、网络出版机构、数字出版机构、手机出版机构等一些新兴主体，该制度没有明确的适用。在前述新闻出版工作面临的保密风险形势下，应当将此类主体纳入适用范围，即明确要求建立和执行保密审 查制度，以此保证当前新闻出版领域形成防止出版物内容泄密的保密闭环管理。

3．法律规制机制的选择

主要是根据不同的新闻出版业态类型，采取分类施策的原则，选择不同的规制机制。

一种是事前规制机制，即出版内容保密审查机制。在出版物公开出版前，通过内容审查， 防控可能出现的国家秘密信息泄露风险。事前规制机制的实现是有条件的，比如有明确的新闻出版管理对象、确定的新闻出版工作流程，以及必要的被审查出版物。在此条件下，党和政府主管主办新闻出版机构（包括传统新闻出版机构和互联网新闻出版机构），都应当以事前机制进行规制。这一类主体应当明确建立保密审查机制，同时对采编人员提出明确保密管理要求。

针对互联网出版机构（数字出版、手机出版）这类主体，如果采取保密审查机制，需进行必要的简化。这一类主体的特殊性在于，通过法律审查批准程序获得出版资格，以编辑出版已有公开出版物内容为主，没有直接接触国家秘密信息的渠道途径，没有上级主管主办单位，编辑出版流程区别于传统业态。因此，机械照搬适用传统业态的保密审查制度并不现实，也没有必要。可以提出原则性的保密要求而不是具体的审查要求。

另一种是事后规制机制，主要是指对出版内容发生国家秘密泄露后的处置机制。这一机制对所有新闻出版媒体都适用，主要是对已经发生的泄密事件采取应急处置和补救措施，防止危害扩散、损失扩大，并通过事后调查、追责、整改等，防止新的保密风险或泄密事件出现。

4．未知保密风险的防范机制

如前述数字出版中数字期刊数据库的保密风险，对于此类风险，保密防范的重点并不在于建立出版内容审查机制，而在于以下两点：一是敏感、涉密出版内容的出版渠道、评价体系的建立；二是数据库开放使用的控制性管理措施和技 术措施。这些问题，实际上已经是不限于保密管理领域的综合问题，而只有着眼国家安全大局，采取多层面多渠道的综合措施，才能有效应对现实的保密风险。

（转载自《保密工作》杂志）